Súhrn

Príspevok je zameraný na jeden z najefektívnejších nástrojov podpory zdravia, ktorým je legislatíva a právo v oblasti kon­troly alkoholu. Príspevok analyzuje epidemiologickú situáciu a trendy v oblasti užívania alkoholických nápojov na Slo­-vensku a v Európe. Predstavuje a analyzuje právne normy na ochranu pred zneužívaním alkoholických nápojov s cieľom ochrániť a podporiť zdravie. Stanovuje kľúčové oblasti pôsobenia verejného zdravotníctva s cieľom znižovať

následky v dôsledku užívania alkoholických nápojov a odďaľovať experimentáciu s alkoholom u detí a mládeže. Navrhuje vytvorenie siete odborných útvarov vo verejnom zdravotníctve, ktoré sa budú venovať tematike kontroly alkoholu samostatne.

Kľúčové slová: právne normy – zdravotnícke programy – alkohol – verejné zdravotníctvo.

Abstract

An article is focused on one of the most effective health promotion tools which is a legislation and law in the sphere of alcohol control. An article analyses epidemiological situation and trends in the sphere of alcoholic beverages consumption in Slovakia and in Europe. It introduces and analyses legislation norms for the alcoholic beverages misuse protection with the aim of protection and health promotion. It defines key spheres of public health with the aim of lowering consequences as a result of alcoholic beverages consumption and delaying the start of experimentation with the alcohol in children and adolescents. It proposes creating of specialized sector net in public health which will be dealing only with the topic of alcohol control.

Key words: legal acts – programs – alcohol – public health.

Úvod

Rámec výkonu politiky kontroly alkoholu na Slovensku je vymedzený prostredníctvom SZO Európskej stratégie na politiku kontroly alkoholu a tiež Stratégie EÚ pri znižovaní rozsahu škôd súvisiacich s užívaním alkoholu (1, 13). V súčasnosti je v štádiu príprav návrh Rady EÚ o alkohole a zdraví, ktorý stanovuje nové úlohy. História komplexnej politiky kontroly alkoholu siaha k r. 1992, kedy bol prijatý prvý európsky akčný plán pre problémy s alkoholom. Na Slovensku je v súčasnosti aktuálny Akčný plán pre problémy spôsobené alkoholom, ktorý schválila vláda v r. 2006. Podľa neho je za výkon politiky kontroly alkoholu zodpovedné Ministerstvo zdravotníctva SR, ktoré v dvojročných intervaloch bude predkladať na rokovanie vlády SR správu o plnení svojich úloh. Prvýkrát bol akčný plán na Slovensku schválený vládou SR v r. 2002 a na jeho výkon boli v zmysle uznesenie vlády č. 929 účelovo určené financie vo výške 33 450 000 Sk, respektíve 796 428 EUR (poznámka: kurz 1 EURO v r. 2002 bol 42,699 Sk).

Vláda SR prijala v r. 1991 Národný program podpory zdravia, kde jednou z priorít bola oblasť odstránenia zdraviu škodlivých vplyvov, kam sa zaraduje aj užívanie alkoholických nápojov, tabaku a drog. V novembri r. 1999 vláda SR schválila nový Národný program podpory zdravia (2), kde jednou z priorít aj naďalej ostalo znížiť škody spôsobené alkoholom, drogami a tabakom. Posledná aktualizácia je z r. 2005 a opäť medzi priority zaraďuje alkohol, tabak a drogy (4). Oblasť alkoholu patrí aj medzi jednu zo štyroch priorít Štátnej zdravotnej poli­tiky z r. 2008. Jedna zo stratégií, ktorá má splniť cieľ Národného programu podpory zdravia, je zriaďovanie poradní prevencie drogových závislostí. V tomto smere boli vydané metodické príručky, ktoré majú poradniam zdravia pomôcť pri poskytovaní poradenskej starostlivosti. V tejto súvislosti bol pre ne vydaný manuál pre prácu v poradniach prevencie drogových závislostí a manuál pre poradenstvo na odvykanie od fajčenia (6).

Výskyt užívania alkoholu na Slovensku

Na Slovensku bola oddávna silná tradícia pitia doma vyrábaných alkoholických nápojov. Okrem vína ide najmä o výrobu a pitie rôznych druhov destilátov s obsahom alkoholu od 40 do 60 %. Je preto veľmi ťažké určiť sku­točnú spotrebu alkoholu na obyvateľa bez toho, aby sme nezohľadnili aspoň hrubý odhad jeho neregistrova­nej spotreby. Staršie pramene uvádzajú pred r. 1960 priemer­nú spotrebu 3 - 5 litrov alkoholu na obyvateľa (v prepočte na 100 % lieh) za rok s nízkym podielom piva a so vcelku porovnateľným podielom vína a destilátov (5).

Počas ďalších 20 rokov sa spotreba alkoholu v populácii viac než zdvojnásobila: zo 4,7 litrov 100% liehu v r. 1960 na 10,7 litrov v r. 1980, s absolútnym vrcholom 10,9 litrov v r. 1982. To viedlo k nárastu počtu osôb závislých od alkoholu s dôsledkami pre celú spoločnosť (autonehody, kriminalita, rozvody), ale aj pre jednotlivé verejné sektory, predovšetkým pre oblasť zdravotníckej starostlivosti (úmrtnosť na cirhózu pečene, otravy alkoholom, alkoholické psychózy a iné choroby súvisiace s alkoholom) (12). Rast spotreby alkoholu bol konštantný v období rokov 1960 až 1980, s malým poklesom z 10,2 na 9,5 litrov v rokoch 1986 – 1989 (počas Gorbačovom inšpirovanej protialkoholickej kam­pane), od r. 1990 oficiálne registrovaná spotreba postup­ne klesá (8).

Podľa výsledkov skríningu je na Slovensku okolo 32 % problémových užívateľov, najmä na východnom Slovensku (3). Od r. 1996 po súčasnosť sa v súbore SR podľa prieskumu Štatistického úradu SR z r. 2006, významnejšie nezmenili podiely respondentov, ktorí o sebe uviedli, že pijú 10- a viacstupňové pivo denne a 2- až 3-krát do týždňa, mierne sa opäť znížil podiel tých, ktorí ho pijú príležitostne (oproti r. 2004 o 2 percentuálne body). Podiel absolútnych nekonzumentov 10- a viac­stupňového piva v celoslovenskom súbore sa v súčasnosti blíži k takmer dvom pätinám oslovených, čo je doteraz najväčšia skupina.

Podiel požívateľov liehovín v súbore dospelej populácie narástol oproti r. 2004 o 2 percentuálne body. Prieskum zaznamenal tiež o 2 percentuálne body viac príležitostných konzumentov liehovín. Denných konzu­mentov a takých, ktorí pijú „tvrdý“ alkohol 2- až 3-krát do týždňa, je rovnaké množstvo ako v minulých meraniach. Oproti r. 1996 narástol počet ľudí, ktorí vôbec nekonzu­mujú liehoviny, z 28 % na 33 %.

Výskyt užívania alkoholu v Európe

Z pohľadu epidemiológie užívania alkoholických nápojov v Európe existujú za obdobie viac ako 50 rokov zmeny, ktoré do veľkej miery spôsobil prístup v politike kontroly alkoholu. V r. 1980 v Európe bola priemerná spotreba čistého alkoholu na osobu a rok asi na úrovni 17 litrov, čo predstavuje v histórii sledovania vrchol. Od tohto obdobia nastáva pozvoľný pokles spotreby alkoholu na osobu takmer vo všetkých rozvinutých európskych krajinách. Avšak aj v nich existovali značné rozdiely v konzumácii alkoholu. Evidentný rozdiel bol sledovaný v r. 1996 a 1998 v Nórsku na úrovni 7,1 litra čistého alkoholu na osobu od veku 15 rokov na rozdiel od úrovne 14,7 litra v Portugalsku (10). Údaje o priemernej úrovni spotreby čistého alkoholu sa líšia aj podľa typu alkoholického nápoja. Napríklad Česká republika predstavuje na celom svete najväčšieho konzumenta piva so spotrebou 9,43 litra na osobu a rok. Naj­väčším konzumentom vína je Luxembursko na úrovni 9,43 litra na osobu a rok. Najväčším konzumentom liehovín je Moldavsko na úrovni 10,49 litra na osobu a rok (14).

Právne aspekty kontroly alkoholu

Problematika právnych aspektov kontroly alkoholu je obsiahnutá v mnohých právnych normách, ktoré sú­visia s predajom a konzumom alkoholických nápojov na verejných miestach. Právnu reguláciu je v tomto smere potrebné vnímať s cieľom ochrany a podpory zdravia detí a mládeže a, v druhom rade, tiež s cieľom ochrany verejného poriadku. Práve tieto dva aspekty sú výcho­diskom pre plánovanie a výkon intervencií vo verejnom zdravotníctve, respektíve v oblasti kontroly alkoholu na verejných miestach (8). Z hľadiska plánovania intervencií v podpore zdravia je účinným nástrojom vedúcim k znižovaniu škôd spôsobených alkoholom komunitný prístup (6).

Jednou z najdôležitejších právnych noriem v oblasti kontroly a regulácie užívania alkoholu je zákon č. 219/1996 Z. z. o ochrane pred zneužívaním alkoholických nápojov a o zriaďovaní a prevádzke protialkoholických záchytných izieb. Zákon upravuje vymedzenie alkoholických nápojov, vyšetrenie na zistenie alkoholu alebo iných návykových látok a ďalšie podmienky prevádzky protialkoholických záchytných izieb. Z hľadiska verejného zdravotníctva je kľúčová časť o regulácii konzumácie alkoholu na verej­ných miestach, kde je z hľadiska verejného zdravotníctva potrebné pri plánovaní novely zákona rozšíriť okruh miest, kde bude platiť obmedzenie alebo zákaz podávania alkoholických nápojov. Medzi ťažko vymožiteľné usta­novenia patrí zákaz konzumácie alkoholu u maloletých a mladistvých do 18 rokov a sankcionovanie zo strany obcí. Z hľadiska vymožiteľnosti je otázny aj zákaz zdržiavania sa maloletých osôb na verejne prístupných miestach, kde sa podáva alkohol, bez dozoru ich zákonných zástupcov.

S cieľom podpory zdravia obyvateľstva bol prijatý Národný akčný plán pre problémy spôsobené alko­holom, ktorý 29. 11. 2006 schválila vláda SR uznesením č. 974/2006. Je formulovaný v intenciách Rámcového programu alkoholovej politiky SZO v európskom regióne, ktorý bol prijatý SZO Regionálnym výborom pre Európu v septembri 2005 v Bukurešti a je v kontexte národných priorít v tejto oblasti. Definuje ciele, základné princípy, ciele a nástroje. V uznesení vlády sa nepočíta s poskytnu­tím finančných prostriedkov na plnenie úloh a cieľov plánu na rozdiel od predošlého akčného plánu, ktorý vláda SR prijala 21. 8. 2002 uznesením č. 929/2002, čo je pre praktickú realizáciu intervencií podpory a ochrany zdravia nedostatkom.

Zákon č. 308/2000 Z. z. o vysielaní a retransmisii a o zmene zákona č. 195/2000 Z. z. o telekomunikáciách v znení neskorších predpisov upravuje, okrem iného, oblasť televíznej reklamy. V § 19, ktorý sa týka ochrany ľudskej dôstojnosti a ľudskosti, sa zakazuje do ponúk programov zahŕňať výňatky z diel, ktoré znázorňujú používanie strelných zbraní, scény násilia a pohlavného styku, devastácie životného prostredia a zábery, ktoré by mohli navodiť dojem skrytej formy propagácie alkoholiz­mu, fajčenia a používania omamných látok, jedov a prekurzorov. Takisto sa zakazuje otvorene alebo skrytou formou propagovať alkoholizmus, fajčenie, užívanie omamných látok, jedov a prekurzorov alebo zľahčovať následky užívania uvedených látok. Právna úprava predstavuje z hľadiska ochrany a podpory zdravia detí a mládeže kľúčový význam. V oblasti dodržiavania v mé­diách sa však stále stretávame najmä s nepriamou propagáciou užívania alkoholu vo filmoch, kde pozitívne postavy nadmerne konzumujú alkohol.

Zákon č. 147/2001 Z.z. o reklame v znení neskorších predpisov ustanovuje všeobecné požiadavky na reklamu, požiadavky na reklamu niektorých produktov, ochranu spotrebiteľov a podnikateľov pred účinkami klamlivej reklamy a neprípustnej porovnávacej reklamy. V zmysle § 5 reklama alkoholických nápojov nesmie dávať do súvislosti spotrebu alkoholu s priaznivým účinkom na telesnú výkonnosť alebo na duševnú výkonnosť. Nesmie tvrdiť, že alkoholické nápoje majú liečivé vlastnosti, povzbudzujúci alebo upokojujúci účinok alebo že pomáhajú riešiť osobné problémy. Reklamy nesmú nabádať na nestriedme požívanie alkoholických nápojov alebo prezentovať abstinenciu či triezvosť ako nedostatok a zdôrazňovať obsah alkoholu v nápojoch ako znak ich kvality.

Reklama alkoholických nápojov sa nesmie zameria­vať na maloleté osoby, pritom žiadna osoba, ktorú možno považovať za maloletú, sa nesmie v reklame dávať do súvislosti so spotrebou alkoholických nápojov. Oblasť reklamy prostredníctvom tlače patrí v súčasnosti k naj­diskutovanejším oblastiam. V súčasnosti na Slovensku je reklama na alkoholických nápoje málo regulovaná a tým dochádza k propagácii užívania alkoholu. Ďalším problé­mom je sponzorstvo podujatí a vrcholných športových súťaží zo strany výrobcov alkoholických nápojov, čo je spojené s otvorenou reklamou v súčasnosti najmä v televíznom vysielaní.

Zákon č. 36/2005 Z. z. o rodine a o zmene a dopl­není niektorých zákonov upravuje oprávnenie súdu rozhodnúť o uložení výchovného opatrenia, prípadne vo výnimočnom prípade rozhodnúť o dočasnom odňatí maloletého dieťaťa zo starostlivosti rodičov (alebo iných osôb, ktorým bolo maloleté dieťa zverené alebo o ktoré sa starajú), a to aj proti ich vôli a nariadiť takémuto maloletému dieťaťu pobyt v diagnostických alebo špecializovaných zariadeniach. V závažných prípadoch drogovej závislosti (vrátane alkoholovej) môže súd naria­diť maloletému dieťaťu pobyt v resocializačnom zariadení pre drogovo závislých.

Zákon č. 305/2005 Z. z. o sociálnoprávnej ochrane detí a sociálnej kuratele a o zmene a doplnení niektorých zákonov upravuje sociálnoprávnu ochranu detí a sociálnu kuratelu na zabezpečenie predchádzania vzniku krízo­vých situácií v rodine, ochrany práv a právom chránených záujmov detí, predchádzania prehlbovaniu a opakovaniu porúch psychického vývinu, fyzického vývinu a sociál­neho vývinu detí a plnoletých fyzických osôb a na zamedzenie nárastu sociálnopatologických javov.

Vyhláška MZ SR č. 111/2007, ktorou sa mení a do­pĺňa vyhláška MZ SR č. 164/1997 Z. z. o zdravotnej spôsobilosti na vedenie motorového vozidla, v prílohe č. 1 určuje podmienky minimálnej úrovne duševných a fyzických schopností na vedenie motorového vozidla. Zdravotná spôsobilosť je v tejto súvislosti vylúčená, ak je žiadateľ alebo vodič závislý od alkoholu alebo je neschopný vzdať sa požívania alkoholu. Zdravotnú spôsobilosť abstinujúceho závislého musí potvrdiť lekár, ktorý potvrdí aspoň dvojročnú abstinenciu od alkoholu.

Zákon č. 124/2006 o bezpečnosti a ochrane zdravia pri práci stanovuje pre zamestnávateľov povinnosť kon­trolovať zamestnancov, či nie sú pod vplyvom alkoholu. Zamestnanec má povinnosť sa na pracovisku podrobiť tejto kontrole, pričom pri zistení alkoholu v dychu môže zamestnávateľ ukončiť zo zamestnancom pracovný pomer pre závažné porušenie pracovnej disciplíny.

Trestný zákon č. 300/2005 Z.z. v zmysle § 175 upravuje podmienky na podávanie alkoholických nápojov mládeži v tom smere, že ten, kto sústavne podáva alebo vo väčšom množstve podá osobe mladšej ako osemnásť rokov alkoholické nápoje, potrestá sa odňatím slobody až na tri roky.

Zákon č. 315/1996 Z.z. o premávke na pozemných komunikáciách upravuje podmienky na pozemných komu­nikáciách pre fyzické a právnické osoby a všeobec­né povinnosti vodičov, ktorí nesmú požiť počas vedenia vozidla alkoholický nápoj ani užiť inú návykovú látku, viesť vozidlo bezprostredne po požití alkoholického nápoja alebo po užití inej návykovej látky, alebo v čase, keď by ešte mohli byť pod ich vplyvom.

Zákon č. 107/2004 Z.z. o spotrebnej dani z piva, zákon č. 104/2004 Z.z. o spotrebnej dani z vína a zá­kon č. 105/2004 Z.z. o spotrebnej dani z liehu upravujú zdaňovanie piva, vína a liehu na území Slovenska. Predmetom dane je pivo, víno a lieh vyrobené na daňo­vom území, dodané na daňové územie z iného členského štátu alebo dovezené na daňové územie z územia tre­tieho štátu. Zdaňovanie vplýva na celkovú cenu alko­holických nápojov Zvýšenie daňového zaťaženie vedie k zvýšeniu spotrebiteľskej ceny alkoholických nápojov, a tým nepriamo k zníženiu dostupnosti pre cenu.

Zvýšenie spotrebiteľskej ceny predstavuje v zmysle medzinárodných dokumentov a odporúčaní jeden z účinných nástrojov, ktorý vedie k zníženiu dostupnosti alkoholických nápojov hlavne pre deti a mládež. Vyššia cena predstavuje aj jeden z dôvodov, prečo prestať užívať alebo obmedziť nákup a konzumáciu alkoholických nápojov. Účinnosť daňových opatrení je podmienená súčasne výkonom intervencií v oblasti edukácie, obmedzenia konzumácie alkoholu na verejných miestach a ponukou poradenských zariadení v oblasti problémov spojených s užívaním alkoholu.

Záver

Ochrana a podpora zdravia obyvateľstva v súvislosti s užívaním alkoholu predstavuje jednu z kľúčových výziev vo verejnom zdravotníctve. Alkohol je v porovnaní s ostatnými drogami na Slovensku látka, ktorá je na prvom mieste v indikátore prevalencie. Spôsobuje poznané i nepoznané sociálne, zdravotné, ekonomické a psycho­logické dopady nielen na samotného užívateľa, ale aj na najbližšie okolie. U chronických požívateľov destilátov vznikajú chronické zápaly žalúdočnej sliznice. Častý je i vznik cirhózy pečene alebo alkoholického zápalu pankreasu. Na Slovensku hrubá miera úmrtnosti na cirhózu pečene sa pohybovala v roku 2005 na úrovni 24,76 úmrtí na 100 000 obyvateľov. Za hlavné faktory poškodenia pečene sa považuje pohlavie, genetické polymorfizmy, imunologické, metabolické a nutričné faktory (15).

Úlohou verejného zdravotníctva je v prvom rade plánovanie a výkon intervencií v intenciách programov a projektov podpory zdravia a v intenciách právnych noriem. Právne normy a národné programy na kontrolu alkoholu predstavujú bázu a predpoklad na podporu a ochranu zdravia obyvateľstva. V tomto smere je priorit­né venovať pozornosť úpravám tých právnych noriem, ktoré nedostatočne napĺňajú ciele podpory a ochrany zdravia detí a mládeže. Predpokladom úprav právnych noriem legislatívnou cestou je ich poznanie a hodnotenie ich vymožiteľnosti a dopadov na správanie obyvateľstva. Vzhľadom na to, že sa situácia v oblasti užívania a problémového užívania alkoholu dlhodobo nezmenila, je potrebné plánovať úpravy právnych noriem a progra­mov s cieľom znižovať výskyt problémového užívania alkoholických nápojov u dospelých a osobitne užívanie alkoholu u detí a mládeže. Vzhľadom na náročnosť a komplexnosť plánovania a na výkon intervencií v oblasti podpory a ochrany zdravia v súvislosti s kontrolou alko­holu je potrebné vytvoriť sieť centier a samostatných odborných útvarov v rámci štruktúry orgánov verejného zdravotníctva. Tieto by odborne, metodicky a výkonne napĺňali ciele národných programov a medzinárodných politík v oblasti kontroly alkoholu, tabaku a drog.

Legal aspects of alcohol control in public health

Róbert OCHABA, Ivan BIELIK
(Z Katedry behaviorálneho zdravia Fakulty verejného zdravotníctva SZU, vedúci PhDr. R. Ochaba, PhD., MPH)